La discussion sur la notion de constitution et sur les possibilités de modification demeure aujourd'hui encore très vive dans le monde politique et parmi les constitutionnalistes. Deux visions s'opposent et déterminent toute approche de la constitution. D'une part la conception des politistes qui s'attachent à décrire l'objet de la Constitution, la description du fonctionnement réel des institutions dans une définition matérielle. De l'autre, la conception dominante, celle des juristes positivistes qui privilégient une définition de droit plus formelle faisant de la constitution une norme juridique. La Constitution en tant que norme suprême, occupe alors le sommet de la hiérarchie des normes.

Partant de ce principe, deux conditions sont indispensables pour caractériser toute constitution : l'existence d'une procédure particulière de révision et l'existence d'un contrôle de constitutionnalité. La logique des positivistes tend à sous estimer les procédures d'élaboration au profit des procédures de révision. Il existe alors deux cas possibles, soit la constitution résulte d'une rupture avec un ordre préétabli (création d'Etat, révolution), dans ce cas le droit ne peut que constater l'existence d'une nouvelle Constitution dont la valeur juridique n'est pas le produit d'une procédure particulière, mais résulte de la légitimité des auteurs de cette nouvelle constitution et de l'effectivité du système juridique qu'ils ont mis en place. Soit la nouvelle constitution est l'aboutissement d'une procédure organisée par la Constitution précédente et ne s'analyse que comme une révision de la précédente, c'est ce qui s'est passé pour l'élaboration de la Constitution de 1958. Seules comptent donc les procédures de révision.
De ce point de vue, on distingue les constitutions souples et les constitutions rigides. La notion de Constitution souple recouvre les cas où la révision ne fait l'objet d'aucune procédure particulière par rapport aux lois ordinaires : elle n'a guère de sens car le législateur a la maîtrise de sa propre compétence, il est à la fois organe constituant, et organe constitué sans limitation de compétences. Pour qu'il y ait véritablement Constitution il faut impérativement une procédure particulière de révision. La supériorité de la Constitution se marque d'autant plus que le caractère de la procédure de révision est contraignant, tant en ce qui concerne les conditions d'initiatives, que les procédés d'adoption. Dans tous les cas, ce mécanisme de la révision constitutionnelle permet l'actualisation constante d'un régime aux exigences des situations, aussi bien sur le plan interne qu'international. Elle permet aussi de préciser ou d'affiner une rédaction qui n'est pas toujours très claire et précise à l'origine.

C'est le cas de la Constitution de 1958. En effet, elle a été élaborée assez rapidement, dans un contexte trouble, et dans le désir de synthèse des traditions constitutionnelles françaises, au détriment de la clarté rédactionnelle. Cependant, les révisions successives ont affiné la rédaction de la Constitution et la lisibilité du régime, pour mieux permettre son enracinement et évolution dans le temps.

Ainsi, depuis le 4 octobre 1958, la Constitution est passée de 92 à 89 articles. Il est intéressant d'observer par quels processus on a pu opérer ces révisions successives, et quelles modifications ont amené la Constitution telle que nous la connaissons à ce jour. La procédure de révision constitutionnelle de la Ve obéit à des règles complexes et fait toujours l'objet d'une controverse quand aux choix des procédures à engager (I). En réalité, on constate que contrairement à notre tradition constitutionnelle, le principe de révision constitutionnelle sous la Ve République est appelé à se pratiquer plus largement (II).

I/ LA PROCEDURE DE REVISION

Il existe, sous la Ve République, deux procédures de révision : l'une - normale - expressément prévue par les textes (A.) ; l'autre - de contournement - non prévue par les textes (B.).

A. La procédure normale de révision (article 89)

La procédure normale de révision se décompose en deux opérations complémentaires, la mise en oeuvre de la procédure de révision en elle même (1/), et le contrôle de constitutionnalité par des cadres limitatifs (2/).

1/ La procédure de révision

a. L'initiative partagée entre le Président de la république et le Parlement :

=> Le projet de révision du chef de l'État n'est pas autonome :
- En amont déterminée par une proposition du Premier ministre
- En aval s'exerce au moyen d'un décret soumis à contreseing

=> La proposition subordonnée des membres du Parlement :
- Chaque député et chaque sénateur dispose de cette prérogative
- Pouvoir d'initiative parlementaire soumis à l'épreuve de l'inscription à l'ordre du jour du gouvernement

Dans la pratique, toutes les révisions constitutionnelles abouties ou entamées ont été d'origine présidentielle.

b. Le vote :

- Projet ou proposition de révision doivent être votés en termes identiques par l'Assemblée nationale et le Sénat
- L'exigence d'identité de vote exclut tout recours à la procédure de la Commission mixte paritaire
- Est conféré au Sénat un quasi droit de veto, qui interdit toute révision n'ayant pas l'aval de la Haute assemblée
- Le vote est acquis, dans chaque assemblée à la majorité simple

c. La ratification :

- Selon l'article 89 alinéa 3, la révision ne devient définitive qu'après avoir été approuvée par référendum
- Un projet de révision peut ne pas être soumis au peuple si le Président de la République décide de le soumettre au Congrès du Parlement réuni à Versailles
- Le projet n'est alors adopté qu'à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés
- Le choix entre les deux procédures est de la compétence discrétionnaire du chef de l'État et il est exclusif
Dans la pratique, et malgré l'article 89, c'est la procédure du Congrès qui a été majoritairement utilisée.

Les procédures de révision constitutionnelle sont contraignantes, mais il existe des cadres encore plus limitatifs en la matière.

2/ Les cadres limitatifs de révision

a. Les limitations constitutionnelles à la révision :

=> La révision est interdite :
- Lorsqu'il est porté atteinte à l'intégrité du territoire : article 89, al. 4
- Pendant les situations d'empêchement ou de vacance de la présidence de la République : article 7.
Le Conseil constitutionnel a consacré une nouvelle limite, non expressément prévue par le texte de la Constitution mais apparemment conforme à son esprit, relative à la période d'application des pouvoirs exceptionnels de l'article 16. : décision 92-312 DC, 2 septembre 1992, Maastricht II.
- La limite de fond, la supraconstitutionnalité : le dernier alinéa de l'article 89, dispose que la forme républicaine du Gouvernement ne peut faire l'objet d'une révision et rejoint l'article 2 qui définit la République comme un système consacrant les valeurs fondamentales et intouchables.

b. Le contrôle :

- Le Conseil Constitutionnel contrôle les lois constitutionnelles votées par référendum
- Le Conseil Constitutionnel peut être saisi, sur le fondement de l'article 61 et par les mêmes autorités de saisine, d'une loi constitutionnelle votée par le Congrès. Hypothèse jamais présentée dans la pratique, le Conseil constitutionnel semble avoir donné une réponse précise dans sa décision du 2 septembre 1992 (Maastricht II). Il peut être saisi en cas de non respect des articles 89,7 16
L'interprétation de cette expression peut être large, donnant au contrôle du Conseil constitutionnel une dimension considérable. Toutefois, comme le déclare le Conseil constitutionnel, la forme de la révision n'est pas contrôlable et entre dans la sphère de souveraineté du pouvoir constituant.
- A ces limites expressément visées, on doit ajouter sans doute le respect des règles de procédure.

c. Les propositions de réforme de l'article 89 :

Le rapport du Comité consultatif pour la révision de la Constitution du 15 février 1993, préconise une modification de l'article 89 destinée à éviter un blocage du processus de révision par un désaccord entre les deux assemblées. Après deux lectures par chaque assemblée, si le projet ou la proposition n'a pas été voté en termes identiques, le Président de la République peut soumettre directement au référendum le texte, dès lors qu'il a été adopté à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés par l'une ou l'autre assemblée.

Les procédures reconnues de révision prévues par les textes, peuvent céder le pas à des procédures de contournement plus contestées.

B. La procédure non prévue par les textes (art.11)

C'est en 1962, à l'occasion du projet de révision relatif à l'élection du Président de la République au suffrage universel direct que s'est posé, pour la première fois le problème du recours à l'article 11 pour réviser la Constitution. Le général de Gaulle, soucieux d'éviter le blocage du Sénat et d'une partie importante de l'Assemblée nationale, avait ainsi imaginé de contourner l'obstacle parlementaire en recourant directement au référendum populaire. Ces mesures ont alimenté des polémiques politiques et surtout juridiques vivaces (1/), et ont entraîné un nécessaire besoin de clarification (2/).

1/ Une polémique juridique

a. L'opposition de la plupart des juristes :

- S'appuyant sur les documents préparatoires (R. Janot, L'écriture de la Constitution, 1992) et sur le texte même de la loi fondamentale qui consacre un titre spécial à la révision : le titre XVI, ont estimé que cette procédure de contournement n'était non seulement pas prévue par la Constitution mais lui était contraire.
- Difficile, au plan du droit, de considérer l'utilisation de l'article 11 pour réviser la Constitution comme conforme à celle-ci, à moins de considérer que le chef de l'État, gardien de la Constitution, dispose du pouvoir souverain de l'interpréter et de la modifier à sa guise, ce qui n'est pas compatible avec l'État de droit

b. Les thèses fragiles des rares partisans de l'article 11 :

- La thèse la plus élaborée est celle de Pierre Lampué qui estime que la procédure de l'article 11 se trouve en concurrence avec celle de l'article 89, tout comme avec celle relative à l'élaboration parlementaire des lois ordinaires (article 45) ou organiques (article 46).
- Après le succès du référendum de 1962 et l'acceptation tacite du système ainsi mis en place par les opposants au recours à l'article 11 devenus candidats à l'élection présidentielle de 1965, une autre thèse a été développée pour démontrer la constitutionnalité de cette procédure : celle de la coutume.
- Curieusement, François Mitterrand, qui avait été en 1962 et en 1969 l'un des plus farouches adversaires du recours à l'article 11, semble avoir, une fois devenu Président de la République, modifié radicalement son analyse. Dans un entretien publié en 1988 (avec 0. Duhamel, "Pouvoirs"), il se rallie à la thèse de la coutume constitutionnelle, légitimant, a posteriori, la position de son prédécesseur.
- Le Conseil constitutionnel, saisi en 1962 au lendemain du référendum ne s'est pas prononcé sur la constitutionnalité de cette procédure, son incompétence de principe pour contrôler les lois référendaires, l'en ayant empêché : décision du 6 nov. 1962 sur la loi référendaire.

Les institutions spécialisées ont ainsi éprouvé la nécessité d'éclaircir une zone d'ombre du droit.

2/ Pour une clarification

- Le Comité consultatif pour la révision de la Constitution, a suggéré une nouvelle rédaction de l'article 11 destinée à permettre d'en clarifier l'usage par la mise en place d'un contrôle au fond a priori. Selon cette proposition, " le projet ne [pourrait] être soumis au référendum qu'après constatation par le Conseil constitutionnel de sa conformité à la Constitution ".
- En 1995, lors de la révision de cet article 11, il n'a pas pourtant pas été tenu compte de cette suggestion du Comité consultatif ni dans le projet, ni dans la loi constitutionnelle définitivement approuvée par le Congrès.

Les conditions relatives à la révision constitutionnelle semblent être trop restrictives par rapport au volume de projets de révisions réels nécessaires et à venir .

II/ LA PRATIQUE DE LA REVISION

Il est nécessaire de distinguer ici, entre les révisions qui ont abouti (A.), celles qui ont échoué ou été abandonnées et, celles qui sont actuellement projetées (B.).

A. Les révisions abouties

Les révisions abouties sont actuellement au nombre de dix (on ne comptera pas ici, la révision de 1960 concernant la Communauté dont la portée a été éphémère compte tenu de sa disparition rapide).
Sur ces dix révisions, neuf ont été opérées par la procédure normale de l'article 89 (1/), et une par la procédure de l'article 11 (2/).

1/ Sur le fondement de l'article 89

a. La loi constitutionnelle du 30 décembre 1963 modifiant l'article 28.

- Proposée par le général de Gaulle, il s'agit d'une révision technique, de portée mineure, qui se contente de changer les dates de début et de fin des sessions parlementaires ordinaires.
- Cette révision a été rendue caduque par une révision plus récente concernant le même article, celle du 4 août 1995.

b. La loi constitutionnelle du 29 octobre 1974 modifiant l'article 61.

Cette révision est l'une des plus importantes de la Ve République. En étendant le droit de saisine du Conseil constitutionnel à une minorité de parlementaires, cette réforme, proposée par Valéry Giscard d'Estaing, va donner un élan décisif à la juridiction constitutionnelle.

c. La loi constitutionnelle du 18 juin 1976 complétant l'article 7 de la Constitution.

La révision, proposée par Valéry Giscard d'Estaing est destinée à combler une lacune de la Constitution en ce qui concerne l'élection du Président de la République. L'objet de ce texte, qui répond à une remarque émise par le Conseil constitutionnel dans sa déclaration du 24 mai 1974 consécutive à la proclamation des résultats de l'élection, est de prévoir l'hypothèse de l'empêchement d'un candidat avant le premier tour ou avant le second tour.

d. La loi constitutionnelle du 25 juin 1992.

- Il s'agit de la première révision rendue nécessaire par l'évolution de la construction européenne. Dans la perspective de la ratification du Traité de Maastricht, et après avoir saisi le Conseil constitutionnel sur le fondement de l'article 54, le Président de la République, François Mitterrand, a déposé un projet de révision approuvé par le Congrès le 23 juin 1992 qui insère, dans la Constitution, un nouveau Titre, le Titre XV - Des Communautés européennes et de l'Union européenne : les articles 88-1 à 88-4.
- La loi constitutionnelle va au-delà de cette adaptation de la Constitution à certaines stipulations du Traité de Maastricht en complétant l'article 2 par un nouvel alinéa 2 qui dispose que " la langue de la République est le français ", en ajoutant aux autorités de saisine du Conseil constitutionnel prévues à l'article 54 soixante députés ou soixante sénateurs mettant ainsi en harmonie le texte avec la pratique et en ajoutant à l'article 74 relatif aux territoires d'outre-mer deux nouveaux alinéas.

e. La loi constitutionnelle du 27 juillet 1993.

- Cette révision est due à l'initiative de François Mitterrand et intervient en période de cohabitation. La loi constitutionnelle modifie tout d'abord l'article 65 relatif au Conseil Supérieur de la Magistrature par 8 alinéas nouveaux remplaçant les anciens alinéas 2 à 4.
- Elle supprime également l'alinéa 2 de l'article 68 relatif à la responsabilité pénale des membres du gouvernement et le remplace par un nouveau Titre X qui la dissocie ainsi de la responsabilité pénale du chef de l'État.

f. La loi constitutionnelle du 25 novembre 1993.

Proposée par François Mitterrand, pendant la deuxième cohabitation, cette révision insère dans le titre VI " Des traités et accords internationaux ", un nouvel article 53-1 relatif au droit d'asile.
Cette modification de la Constitution a été la conséquence d'une décision du Conseil constitutionnel en matière de Maîtrise de l'immigration, dont le respect aurait pu remettre en cause l'application par la France des accords de Dublin et de Schengen.

g. La loi constitutionnelle du 4 août 1995.

Cette révision, la première due à l'initiative de Jacques Chirac, est sans doute par sa portée l'une des plus importantes de la Ve République car elle touche à plusieurs domaines très différents les uns des autres. Tout d'abord, elle abroge l'ensemble des dispositions relatives à la Communauté devenues depuis longtemps obsolètes : l'article 1, l'article 76 et le Titre XIII. Sont également modifiés toute une série d'articles faisant référence à cette Communauté : articles 5, 11, 70 et 88.
Dans le même esprit sont abrogées les dispositions transitoires contenues dans le titre XVII, à l'exception de l'alinéa 2 de l'article 93 qui devient l'article 68-3.
Mais cette révision est novatrice. Elle concerne tout d'abord l'extension du champ d'application du référendum de l'article 11 ainsi que la modification de sa procédure. Elle a également pour objet une modification substantielle du régime des réunions du Parlement prévu à l'article 28 avec le remplacement des deux sessions ordinaires par la session unique de neuf mois. Ce changement a conduit à modifier d'autres articles : les articles 12, 48, 49 et 50.
Enfin, en modifiant l'article 26, le projet met en place un nouveau régime de l'inviolabilité parlementaire.

h. La loi constitutionnelle du 22 février 1996.

Due à l'initiative de Jacques Chirac, cette révision est la conséquence de l'adoption du plan Juppé sur la sécurité sociale. Elle a pour objet l'intervention parlementaire dans l'élaboration des lois de financement de la sécurité sociale et entraîne la création d'un nouvel article, l'article 47-1 ainsi que le rajout d'un alinéa 4 à l'article 34, et d'une phrase à l'article 39.

i. La loi constitutionnelle du 6 juillet 1998.

Il s'agit d'une révision proposée par Jacques Chirac et relative au statut provisoire de la Nouvelle-Calédonie à la suite de l'accord de Nouméa. Initialement le projet se présentait sous la forme d'une loi constitutionnelle autonome, détachée du corps même de la Constitution. Finalement, les parlementaires ont préféré une solution plus classique consistant dans le rétablissement du Titre XIII intitulé désormais : " Dispositions transitoires relatives à la Nouvelle-Calédonie " et composé de deux articles : les articles 76 et 77.

j. La loi constitutionnelle du 25 janvier 1999.

Cette révision conditionnait la ratification du traité d'Amsterdam, à la suite de la décision du Conseil constitutionnel qui avait déclaré contraires à la Constitution certaines clauses de cet engagement international : décision 97-394 DC du 31 décembre 1997. Cette révision a modifié les articles 88-2 et 88-4 de la Constitution.

k. La loi constitutionnelle adoptée par le Congrès le 28 juin 1999.

=> Cette révision a un double objet:
- Inscrire dans la Constitution articles 3 et 4, le principe de la parité hommes-femmes
- Permettre la ratification du traité de Rome instituant la Cour pénale internationale, le Conseil constitutionnel ayant déclaré certaines clauses de ce texte contraires à la Constitution : décision 98-408 DC du 22 janvier 1999.

Même si la procédure de révision la plus courante résultant de l'initiative du chef de l'Etat, est une adoption par le congrès, son approbation populaire à été admise par le fait accompli.

2/ Sur le fondement de l'article 11

L'unique révision de la Constitution effectuée par la procédure du référendum direct de l'article 11 est la loi constitutionnelle du 6 novembre 1962. Ce texte, qui instaure l'élection du Président de la République au suffrage universel direct, modifie les articles 6 et 7 de la Constitution.

Même si ces 10 révisions ont eut du succès, il reste de nombreux domaines dans lesquels la révision semble impossible, ou ne semble pas envisageable dans l'immédiat.

B. Les révisions n'ayant pas abouti et celles en projet

Il s'agit ici, des révisions qui n'ont pas d'existence officielle. Soit parce qu'elles ont été rejetées, ou abandonnées en cours de procédure (1/), soit parce qu'elle sont à venir (2/).

1/ Les révisions rejetées et abandonnées

a. Les révisions rejetées

Le seul projet de révision rejeté est celui du 2 avril 1969 soumis au peuple français par le général de Gaulle par la voie du référendum de l'article 11, le non l'ayant emporté le 27 avril 1969, entraînant du même coup la démission du Président de la République.
Ce projet était complexe puisqu'il concernait deux questions distinctes : l'une relative à la création d'une nouvelle collectivité territoriale régionale, et l'autre relative à la réforme du Sénat. Seule cette partie du projet était de nature constitutionnelle, l'autre relevant de la loi ordinaire.

b. Les révisions abandonnées

- Projet présenté par Georges Pompidou, le 10 septembre 1973 concernant l'article 6 et visant à réduire le mandat du Président de la République de sept à cinq ans. Ce texte, adopté en termes identiques par l'Assemblée nationale et par le Sénat, n'a finalement pas été soumis au Congrès pour approbation définitive, le chef de l'Etat, en ayant à la dernière minute ajourné la réunion.
- Projet de Valéry Giscard d'Estaing en 1974, qui tendait à modifier l'article 25 de la Constitution pour assouplir le régime de l'incompatibilité entre le mandat parlementaire et les fonctions gouvernementales. Ici encore, le projet a été adopté par les deux assemblées mais le Président de la République, pour tenir compte des réticences d'une partie de la majorité parlementaire, n'a pas donné suite.
- Projet de François Mitterrand de 1984, permettant d'élargir le champ du référendum de l'article 11 pour l'étendre aux garanties fondamentales des libertés publiques. Le texte, ayant été voté par l'Assemblée nationale mais rejeté par le Sénat, le Président de la République a décidé de ne pas poursuivre la procédure.
- Projet de François Mitterrand visant à permettre la saisine du Conseil constitutionnel par les citoyens dans le cadre de l'institution d'un contrôle de constitutionnalité par voie d'exception. Une première fois, en 1990, le projet a été approuvé par l'Assemblée nationale, modifié par le Sénat et finalement retiré par le Gouvernement de l'ordre du jour. Un nouveau projet, déposé en 1993, après avoir été délibéré par le Sénat a été abandonné.

Les projet de révisions ayant échoué peuvent cependant servir d'exemple à ceux qui sont à venir, afin de déjouer les barrières institutionnelles à toute révision de la constitution.

2/ Les projets en cours (date de référence 2000)

Actuellement, plusieurs projets de révision de la Constitution sont en chantier. Les plus avancés sont les suivants :
- Un projet relatif au Conseil Supérieur de la Magistrature adopté en termes identiques par les deux assemblées, mais gardé en réserve par le Président de la République, malgré la pression du Garde des Sceaux
- Un projet adopté par l'Assemblée nationale relatif à la Polynésie française et à la Nouvelle Calédonie
- D'autres révisions sont évoquées parmi lesquelles le cumul des mandats (au moins pour ce qui concerne l'incompatibilité des fonctions gouvernementales avec certains mandats électifs).
- En revanche, le Président de la République a refusé d'accepter la demande du Premier ministre de réviser la constitution pour permettre la ratification du traité de Budapest sur la "Charte des langues régionales ou minoritaires" à la suite de la décision du Conseil constitutionnel (décision 99-412 DC du 15 juin 1999).

Présentation d'une problématique en Droit Constitutionnel Français : la révision constitutionnelle

Document pour faciliter la compréhension des mécanismes de réforme concernant notamment ceux de l'article 2 de la Constitution de la République Française qui ne reconnaît juridiquement qu'une langue officielle dans l'Etat Français.